最近，李克強總理主持召開的國務院常務會議，確定了深化鐵路投融資體制改革，籌措和落實建設資金的政策措施，明確設立鐵路發展基金，拓寬建設資金來源，吸引社會資本投入，使基金總規模達到每年2000億元至3000億元。
不久前，筆者獲悉鐵路發展基金設立方案已獲批。方案中將早已決定取消又屢屢展期的鐵路建設基金作為“十二五”期間的基金資金構成部分，由中鐵總公司作為出資人代表征收，該基金的運作也由中鐵總公司獨資或控股設立基金管理公司負責。這意味著鐵路建設基金還將至少存續到2015年年底。
鐵路建設基金的由來
參考文獻：《關于征收鐵路建設基金問題的思考》
新中國成立后，鐵路成為工業化建設中的重點，鐵路建設由國家投資。1980年開始，外國政府和世界銀行貸款在鐵路基本建設中逐漸發揮作用，國家預算內的投資比重由此下降。1985年，國家全面實行投資撥改貸政策，鐵路建設資金幾乎全部實行貸款。隨著改革開放的不斷深入，多年累積的深層矛盾也開始暴露：社會總需求超過社會總供給，在上世紀80年代發生了嚴重的通貨膨脹。
事實上，我國社會經濟生活中的矛盾不僅有總量方面的，更為突出的是結構方面的，甚至有些行業不僅不能采取緊縮政策，反而應采取擴張政策，例如鐵路運輸業。調研數據顯示，從1984年到1988年，我國的總貨運量增長了37%，平均每年增長8.2%，而鐵路貨運量僅增長16.8%，平均每年增長4.2%，大大低于同期工業平均每年增長17.8%的速度；當時的鐵路貨運裝車滿足率只有65%左右，“瓶頸”行業特征非常明顯。所以，在“七五”計劃中把包括鐵路運輸在內的交通運輸放在優先發展的位置。然而，這一決策面臨“兩難”選擇：一方面鐵路運輸要求優先發展，加大資金投入；另一方面是治理整頓，緊縮財政支出和緊縮銀根，尤其是1988年后，通貨膨脹率使鐵路建設成本加大、經營利潤下降，鐵路建設資金存在巨大缺口。
在這種情況下，有人提出通過調高鐵路運價提取鐵路建設基金的建議并被國務院采納，旨在解決“八五”期間國家計劃內重大鐵路工程資金問題的“鐵路建設基金”應運而生。1991年2月25日，鐵道部發出第484號電稱：“經國務院批準，自1991年3月1日起調整鐵路貨物運價。對屬調價范圍的整車貨物按每貨物計費噸公里2.5厘，對按軸計費的自輪運轉工具按每計費軸公里7厘的調價幅度單獨計算調價部分的運費，在貨票上單獨填寫，在收入報表上單獨列報，作為鐵路建設基金上繳鐵道部。”后經多次調整，到1998年4月1日，噸公里建設基金增加到3.3分，增長了12.2倍。該標準一直沿用至今。
路建設基金設立以來，隨著提取標準的不斷提高，鐵路運輸量的不斷增加，以及新建鐵路不斷投入營運，每年提取的基金總額不斷增加。1991年約100億元，2010年達606.92億元，近幾年均維持在600多億元的水平，2013年為625.8億元。相關統計數據顯示，1991年3月至2013年年底，鐵路建設基金累計征收額達9678.93億元，其中，40%以上是從煤炭產業征收的；2014年預算數為657.09億元，其累計總額將突破萬億元大關。
在市場經濟體制沒有完全建立，資本市場發育不成熟的體制轉軌時期，政府按法定程序設立鐵路建設基金有其客觀必然性。實踐也證明，鐵路建設基金對解決鐵路建設投資不足、負債過重、行業虧損等問題功不可沒，對整個國民經濟“瓶頸”問題的解決起到一定的作用。而隨著客觀條件的變化，具有臨時應急性質的鐵路建設基金完成歷史使命后，該取消時要取消。遺憾的是雖幾次明確取消但又屢屢展期至今。
“欲去還留”的鐵路建設基金
早在2002年，國家財政部下發《關于公布保留的政府性基金項目的通知》（財綜〔2002〕33號），將鐵路建設基金延續到2005年底。
“一石激起千層浪”，處于全行業虧損惡劣形勢下的煤炭企業不滿意這種做法，強烈要求盡快取消鐵路建設基金；特別是2003年一篇發表在《中國煤炭報》上的研究報告《“鐵路建設基金”存在問題及解決思路》在中央電視臺早間新聞播發后，把取消鐵路建設基金的呼聲推至高峰，并由此引發了一場大討論。
報告認為，出于實現短期鐵路建設目標而設立的鐵路建設基金長期存續是不合理的。一是它的存續與社會主義市場經濟體制不相適應，違背了市場經濟平等競爭的基本原則；從多種經濟成分提取的鐵路建設基金，通過鐵道部門投資形成一元產權，難以從道理上講清楚，而且與政企分開、政府職能轉變的改革總趨勢相悖。二是其與西部大開發政策相矛盾。西部的鐵路運輸里程是全國平均數的2倍多，這一政策加重了西部企業的負擔，直接影響了西部經濟的發展；同時由于減少了地方稅基，間接減少了西部地方財政收入，與西部大開發政策取向相矛盾。三是其加劇了行業收入分配不公。煤炭產業在鐵路建設基金中的貢獻超過40%，煤炭企業職工平均工資相對交通運輸、電力等行業職工工資普遍偏低，盡管如此，中、西部重點煤炭企業每年被提取的鐵路建設基金都超過了企業稅后利潤。四是其影響了煤炭企業的安全生產。鐵路建設基金的提取，導致不少小煤窯及一些經營困難的國有煤礦安全性資金投入不足，煤礦安全事故不斷。五是其與WTO規則和我國的入世承諾相矛盾。按照WTO的“反補貼原則”，不允許成員政府或任何公共機構向一個企業或產業、或一批企業或產業提供財政資助或任何形式的收入或價格的支持。鐵路建設基金明顯地違背了WTO的這一原則。六是其將導致煤炭進口增加。鐵路建設基金的存在，使北煤南運比從國外進口還要貴。其結果是，一方面使得西部煤炭企業大量的煤炭運不出、賣不掉，另一方面隨著南方煤炭進口的增長，還要用掉大量寶貴的外匯，應及早引起政府的警覺。報告主張停止實施鐵路建設基金提取政策，至于鐵路建設資金不足，可通過發行鐵路建設專項國債、國鐵企業可轉換債券等方式解決。
反對取消的觀點認為，由于國民經濟新的發展要求，鐵路建設需求不斷增大，鐵路建設資金持續緊張，鐵路建設基金在很大程度上緩解了這一矛盾。“八五”期間，鐵路建設基金用于鐵路基本建設資金為615億元，在整個鐵路建設投資構成中超過50%，“九五”期間，開發銀行加大了貸款力度，鐵路建設基金用于鐵路基本建設的資金為879億元，在整個鐵路建設投資構成中超過1/3，平均來說鐵路建設基金占投資42%以上。按當時鐵道部安排，2003年至2007年建設總需求是4500億元，2011年至2015年達到5000億元，2016年至2020年需要6000億元到7000億元，總體上約為1.7萬億元至1.8萬億元，籌集如此之多的資金是相當困難的。由于找不出更好的替代辦法，在鐵路融資困難、鐵路管理體制尚不到位的背景下，鐵路建設基金有存續的必要，是現實情況下的無奈之舉、體制下的權宜之計。
2005年展期到期后，財政部于2006年1月下發《關于處理18項到期政府性基金政策有關事項的通知》（財綜函〔2006〕l號），將鐵路建設基金展期到2006年底。2007年1月，財政部在《關于延續農網還貸資金等17項政府性基金政策問題的通知》（ 財綜〔2007〕3號）中又提出，鐵路建設基金予以保留，此次沒有設定新的執行期限。
鐵路建設基金作為鐵路發展基金的征收與使用需要公開透明
2005年6月，國務院《關于促進煤炭工業健康發展若干意見》（國發〔2005〕18號文件）下發。在該文件的指引下，煤炭產業逐步擺脫困境；加上國際國內經濟形勢景氣度較高等多因素的共同作用，煤炭經濟形勢好轉。在這一新的形勢下，煤炭企業把主要的注意力放在了獲取資源、爭取項目、提高產能、提高產量上，取消鐵路建設基金的呼聲也不像前期那樣強烈。
風云突變。2011年11月，煤炭經濟形勢出現拐點，此后煤炭企業經營狀況每況愈下。2012年，國家能源局在總結山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點經驗的基礎上，提出了堅持以清費立稅為主線，推進煤炭稅費制度綜合改革的建議，其中包括取消鐵路建設基金。時任國務院副總理的李克強同志對此也做出重要指示。馬凱副總理于2013年4月11日在北京召開的研究經濟形勢的座談會上提出，煤炭企業負擔重的問題沒有得到根本解決，尤其在煤價下滑的形勢下，全國有13個地區繼續征收煤炭價格調節基金，建議進一步加大清理涉煤不合理收費力度，根據資源賦存條件制定差別化的煤炭稅費政策及研究擴大增值稅的抵扣范圍，積極解決煤礦企業遺留問題，并要求發改委牽頭，財政部、稅務總局、國資委，按照職責分工來做好此事。
令人遺憾的是，推進煤炭稅費制度改革雖已部署2年有余，但一直是“雷聲大雨點小”，推進工作遲緩。
毋容置疑，國務院常務會議明確設立鐵路發展基金的思路是正確的，因為我國鐵路建設關系重大，資金需要通過一些可能的方式來積極籌集。但我們認為，包括鐵路建設基金在內的鐵路發展基金在征收、使用上要合理合規、公開透明，適度考慮被征收方的利益，同時，推進鐵路建設基金改革，爭取早日取消。這樣做有幾點好處：
1.有利于減小征收的阻力
鐵路建設基金設立的初衷是用以“解決‘八五’期間國家計劃內的重大鐵路建設工程的資金問題”。事實上，這一歷史任務早已完成，而且相關產業及其管理部門要求取消該基金的呼聲很高；政府也曾多次明確取消該基金，但又屢屢展期。而且，之前征收了可稱得上是巨額的鐵路建設基金，煤炭企業做出了巨大貢獻，但巨額投入并未得到相應回報。在這種情況下，企業難免有些怨言。如果要繼續征收鐵路建設基金，理應適度考慮煤炭企業的利益。
2.可促進全面深化改革
《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發〔2013〕33號）提出：“要不斷完善鐵路運價機制，穩步理順鐵路價格關系。”而鐵路建設基金以與運價捆綁的形式征收，造成了鐵路運輸價格的扭曲，不利于市場化鐵路運價的形成，與當前的鐵路運價改革取向不符，也有悖于十八大報告提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”的精神。中國鐵路總公司作為企業，成為鐵路建設和經營的主體，卻承繼了鐵道部征收鐵路建設基金的職能，這種“企政不分”的做法，與全面深化改革的背景格格不入。進一步的改革，顯然有助于改變這一局面。
3.有助于中鐵總公司管理水平提高
煤炭企業一向識大體、顧大局，作為基金出資方，煤炭企業肯定會配合鐵路建設基金的征收工作，問題是把具有公益性質的政府基金交給中鐵總公司管理運營，顯得有些不倫不類。在這種情況下，鐵路建設基金的征收與使用必須公開透明，這樣才能使基金的出資方信服。而這個過程，可以推動中鐵總公司提高自身管理水平。
鐵路建設基金設立之初，主要用以解決“八五”期間國家計劃內的重大鐵路建設工程的資金問題；展期之后，該基金繼續用于國家計劃內的大中型鐵路建設項目及相關支出；而近年來大量的鐵路建設基金用作注冊資本金，真正用于鐵路建設投資的比率已經很低。公開透明也有助于改變這一狀況。
我們的建議
1.按照鐵路投融資體制改革和以“清費正稅”為主線的煤炭稅費綜合制度改革精神，痛下決心，盡快取消鐵路建設基金或明確取消的具體時間表。
2.進一步深化鐵路投融資體制改革，按照4月2日國務院常務會議精神解決該基金取消后的資金短缺問題。創新鐵路建設債券發行品種和方式，引導銀行等金融機構積極支持鐵路建設，擴大社會資本投資規模。
3.若暫時保留鐵路建設基金并將其作為鐵路發展基金資金構成部分，應堅持“公開、公平、公正”的原則，將鐵路發展基金交由中立的基金管理公司，實行市場化運作和管理。
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