近期，山西省正在進行煤礦企業兼并重組攻堅戰，傾力打造煤炭產業的“航母集群”。至2010年底，山西全省將形成3個億噸級的特大型煤炭企業集團，4個5000萬噸級以上的大型煤炭企業集團，10個1000萬噸級以上的地方煤炭企業集團。
自2007年11月國家發改委發布《煤炭產業政策》，鼓勵煤炭企業進行股份制改造、兼并和重組，提高產業集中度，進而形成以大型煤炭企業集團為主體、中小型煤礦協調發展的產業組織結構以來，國內發生的類似于山西省煤企整合的“大事件”其實并不鮮見。然而，在近期國際能源價格再度攀升、國內煤炭行業壟斷格局經年未變的前提下，頒布已有十多個月的煤企整合政策仍需經受嚴峻考驗，“老調重彈”實有必要。
行政力量揮之不去
回顧《煤炭產業政策》出臺前的十余年中國煤炭產業改革歷程，不難發現，從計劃經濟時代的集中收攏、國家管制到亞洲金融危機過后中央“松綁”大型煤企至地方，再到2005年6月以來的煤企集中上市、煤企整合兼并提速，政府有形的手始終揮之不去。
1997年亞洲金融危機全面爆發，國際能源價格跌至谷底，中國煤炭業難以獨善其身。1998年年初開始，產能過剩、出口疲軟導致的國內煤炭業利潤窄縮狀況日益嚴峻。最終的結果便是，計劃經濟時代延續下來、一度被煤炭業景氣所掩蓋的諸多行業矛盾全面“井噴”。
當此情形之下，將目光重點對準亞洲金融危機整體走向的中央政府，對國內煤炭業的駕馭漸有力不從心之感。于是，1998年7月，中央政府順水推舟，將煤炭工業部直屬以及直接管理的94家國有重點煤礦一并下放至地方。并且，到這一年的年底，中央政府共關閉2.58萬處鄉鎮小煤礦，以便為那些“下鄉”的國有煤炭企業保駕護航。
2001年，隨著國際經濟環境的明顯改善，國內煤炭業的“好日子”再度來臨。許許多多的中小煤礦又如雨后春筍般在全國各地尤其是那些資源大省遍地開花。受利益驅動，也基于“山高皇帝遠”的心理，相當一部分地方政府默認甚至縱容了這一勢頭的蔓延。
在此后4年多的時間里，地方與中央的角力不斷，雙方在大型煤企包裝上市這一環節固然取得了驚人的一致，但對于遏制中小煤礦，前者始終存有“二心”。
到了2005年，有鑒于此前數年各地礦難尤其是中小煤企倒塌事故頻頻發生、且年平均礦難人數動輒過千的嚴峻態勢，中央政府有形的手再次揮動。這一年的6 月1日，國務院常務會議通過了《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》。該意見一舉涵蓋了煤炭資源規劃、勘探、開發，以及煤炭產業的發展、安全生產、環保、法規等諸多環節。
尤其是，出于掌控的需要、管理的便利，中央政府在這份意見中明確了“以建設大型煤炭基地、培育大型煤炭企業和企業集團為主線”的改革思路，國內煤炭企業整合政策初現端倪。
兩大難題根深蒂固
此后，在中央政府破釜沉舟、不遺余力的操作下，至2006年底，來自行業內的數據顯示，中國小煤礦數目赫然已降至一萬多家，改革成效初顯。然而，來自行業內的另一組數據顯示，至2006年底，中國煤礦平均單井產量僅有12萬噸，仍遠遠落后于發達國家的開采水平。這意味著，政府此前一味的“抓大關小”僅能治標，中國煤炭行業還需更大程度、更進一步的整合升級。最終，《煤炭產業政策》應時而出。
從更為寬廣的角度而言，煤炭整合政策提出的“形成以大型煤炭企業集團為主體、中小型煤礦協調發展的產業組織結構”的目標固然值得肯定，但是，煤炭整合的政策最終要想落到實處，至少需跨越兩大難題：
—煤炭行業產權改革相對滯后。長期以來，中央政府在涉及煤炭行業產權改革方面始終躊躇不前，與煤炭業總體發展進程不相匹配。產權的不明晰最終又導致了煤炭業監管機構的極度混亂。以開發一個合格的煤礦為例，項目審批權歸于國家發改委，礦權歸于國土資源部，可能產生的煤礦事故由相關安全生產部門管理……多個部門共同“操心”，“九龍治水”的結果便是，能真正對該煤礦負責的部門在法律意義上難以得到有效統一。換言之，如果該煤礦在煤企整合環節出現問題，隨之而來的將不僅僅是產權歸屬方面的紛爭，很可能還會伴隨監督執行人的互相“扯皮”，最終，煤企整合的時機、整合的進程均將出現難以估量的變數。
—煤企整合難與地方利益協調。目前煤炭企業早已歸于地方，況且近期國際能源價格又再度攀升，因此，無論是大型煤炭基地的建立抑或是煤炭企業之間強強聯合，都不可避免地要兼顧到不斷加碼的地方利益訴求。隨著國內煤企整合政策的不斷推行，一些地方政府的財源自然會得到明顯改善，但更多的地方政府的財源勢必要將大大縮水。與之相呼應，自《煤炭產業政策》頒布以來，同一省份的煤企并購、整合活動因利益協調難度相對較低正不斷加大步伐，前述山西省有望打造的煤炭產業“航母集群”便是最新例證；跨省、跨區域的企業聯合則因各方利益的“眾口難調”仍原地踏步。
資源稅改助煤企整合
上述兩大難題中，具體涉及煤炭行業的產權改革仍要經歷較長時間的利益博弈。這既包括中央與地方的利益分野，也包括國資與民資的利益角逐。
令人欣慰的是，煤企整合與區域利益的協調有望在未來可預期的時間內達到某種均衡的態勢，這一契機源自于包括煤炭資源稅革在內的整體資源稅改的積極推進。
據新華社6月11日報道，國家財政部副部長王軍在當日舉行的第十三屆中韓稅收政策交流會上明確表示，中國將積極推進稅制改革和稅收政策完善，利用經濟增長下行和資源價格低位運行的時機，盡快推進實施資源稅改革，完善資源產品價格形成機制，體現資源節約和環境保護要求，適當增加資源地財政收入。
就煤炭資源稅改而言，在提高原有稅率的基礎上，稅改不僅將著眼于改從量計征為從價計征方式，甚至很有可能將煤礦實際儲藏的規模作為稅收的重要一環。
撇開上述細節暫且不談，煤炭資源稅改的全力實施還意味著經由中央分配給地方政府的資源稅收將更為可觀。伴隨著地方政府財源的日漸寬廣，地區利益失衡的心態也將在某種程度上得到有力糾正，這對于跨省、跨區域煤企整合成功率的提高不言而喻。
不過，由于包括煤炭資源稅改在內的整體資源稅改方案尚未正式出臺，中央和地方關于煤炭資源稅收的留成比例仍有變數，因此，煤企整合面臨的區域利益難協調的問題仍不輕松。
從以往的實踐來看，中央和地方一直是按照3∶1的比例來分攤煤炭等各項國有資源稅收。但問題是，隨著近年來國家產業政策逐漸向西部煤炭大省傾斜，外界關于加大這些地區煤炭資源稅收留成的言論不斷升溫。對于中央政府而言，是盡量提高這些省份煤炭資源稅收的留成比例，亦或放眼全國、在兼顧各省利益之后適當照顧這些煤炭大省的環保需求、利益訴求，要做出決斷顯然并不輕松。
需要特別補充的是，煤炭資源稅改的助力并不能治愈那些“重裝上陣 ”的“巨無霸”煤企在產業結構、行業競爭方面的“體制性”虛弱。因政府有形之手而壯大、缺乏內部競爭壓力的國內煤炭企業，如何最大限度吸收整合所帶來的協同效應，又如何抵御來自國際能源價格劇烈變動所導致的產業風險，對此，我們的心態不無忐忑。
來源《觀察與思考》
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